Ocupações informais por grupos de baixa renda no Distrito Federal e os obstáculos para a sua regularização
Lido para Você, por José Geraldo de Sousa Junior, articulista do Jornal Estado de Direito.
Lido para Você, por José Geraldo de Sousa Junior, articulista do Jornal Estado de Direito
Jana Louise Pereira Carrilho. Ocupações informais por grupos de baixa renda no Distrito Federal e os obstáculos para a sua regularização: o caso da Cidade Estrutural – DF. Monografia apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB). Brasília, 2023.
Sob a coordenação da Orientadora professora Talita Tatiana Dias Rampin e com a participação de minha ex-orientanda a Doutora Ísis Dantas Menezes Zornoff Táboas tive o ensejo de participar da banca examinadora da bem elaborada monografia de Jana Louise Pereira Carrilho, requisito para a obtenção de seu grau de bacharel em Direito.
O escopo do trabalho expresso no resumo formal, alude a pesquisa que:
trata sobre ocupações irregulares e o tratamento dispensado pelo Estado para a sua desmobilização, a partir de uma pesquisa bibliográfica e normativa. Mais especificamente, o texto trata do Caso da Cidade Estrutural que surgiu como uma ocupação de famílias de catadores de lixo, às margens da Via Estrutural, em Brasília, na década de 1960. Na década de 1990 a ocupação experienciou um grande crescimento, o que ensejou uma campanha prolongada do poder público para retirar as famílias. O trabalho então busca investigar e analisar as políticas de Estado mobilizadas para negar a efetividade ao direito à moradia, garantida constitucionalmente. Isso passa por um movimento de transformação da moradia em um ativo financeiro e o Estado acolhe essa lógica. Consideradas as ambiguidades entre o discurso e a prática do Estado em relação à impossibilidade de reconhecimento de ocupações populares em sua área territorial mais valorizada, conclui-se que, mesmo em ocupações em terras públicas, o Estado age como um agente privado, no interesse de promover a especulação imobiliária e de reproduzir privilégios às classes de renda alta. Em contrapartida, demandatários de políticas de direito à moradia se organizam em movimentos populares revelando um sujeito coletivo de direitos, que se impõe contra a realização do direito capturado por interesses privados, alheios ao social.
Uma mirada ao sumário já antecipa uma peculiaridade no trabalho, apontando para o que Fábio Sá e Silva em seu artigo Vetores, Desafios e Apostas Possíveis na Pesquisa Empírica em Direito no Brasil, caracteriza como uma nova perspectiva, incentivada pelas diretrizes curriculares da reforma de 1996, forte em orientar o conhecimento jurídico para as práticas sociais que estabelecem a tensão entre o instituinte e o instituído – na medida em que entende o direito como o produto das práticas de movimentos sociais e nas tensões que estas estabelecem com a ordem normativa estatal, vale dizer, aproximar esse conhecimento da realidade social a que ele se dirige (VETORES, DESAFIOS E APOSTAS POSSÍVEIS NA PESQUISA EMPÍRICA EM DIREITO NO BRASIL. Revista de Estudos Empíricos em Direito, vol. 3, n. 1, jan. 2016, p. 24-53).
Referindo-me aos estudos de Fábio, agora a partir de um outro trabalho do diligente professor de Oklahoma (ENSINO JURÍDICO. A Descoberta de Novos Saberes para a Democratização do Direito e da Sociedade, de Fábio Costa Morais de Sá e Silva. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2007), sua dissertação de mestrado que me coube orientar, na UnB, anoto que, conquanto articule sua leitura pelo triplo enlace epistemológico (esgotamento do positivismo jurídico como conforto racional, alcance do pluralismo jurídico enquanto categoria de análise), metodológico (pesquisa-ação) e político (teorias de sociedade e fundamentos éticos enquanto base para estabelecer modos de determinação do jurídico), Fábio e dos poucos empiricistas (law in action),embora ele não seja de modo algum rotulável nessa designação, conforme se vê já no resumo de seu artigo (Eventual interesse em celebrar ou promover essa condição não deve ocultar os obstáculos históricos e estruturais contra os quais ela foi erigida, tampouco arrefecer o exercício da nossa consciência crítica sobre os desafios com os quais a PED se defronta, p. 24) que escapam a auto-contenção das fronteiras que o odo de conhecer sociológico impõe ao campo. Com efeito, não se deixa enredar no limite de obejtos empíricos possíveis de descrição segura (Engels: a descrição verdadeira do objeto é, simultaneamente, a sua explicaçã), para aceitar os riscos da cognição de objetos fluidos reivindicados pela hipótese do pluralismo jurídico. Para Fábio, como em Lyra Filho, o Direito é, enquanto vai sendo e o desafio é designá-lo, ontologicamente, no movimento de sua contínua transição (cf. meu Lido para Você sobre esses textos em http://estadodedireito.com.br/a-descoberta-de-novos-saberes-para-a-democratizacao-do-direito-e-da-sociedade/).
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO 1 – A ESTRUTURAL
1.1. O surgimento e o crescimento da Vila Estrutural
1.2. A luta pela regularização e as tentativas de remoção
CAPÍTULO 2 – O DIREITO À MORADIA DIGNA, A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA COMO INSTRUMENTO E AS POLÍTICAS DE ESTADO PELA (NÃO) CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO
2.1. A moradia entre o direito e a mercadoria
2.1.1. O direito à moradia, a função social da propriedade e a regularização fundiária de interesse social
2.1.2. As políticas Estatais para a habitação popular
2.2. O papel do Governo do Distrito Federal na negativa do direito à moradia à população marginalizada
2.2.1. A Concepção de Brasília e a ocupação do Distrito Federal
2.2.2. A titularidade pública das terras e o discurso de preservação do projeto urbanístico do plano piloto de Brasília
2.2.3. A mobilização seletiva do discurso sobre a questão ambiental no Distrito Federal
CAPÍTULO 3 – A LUTA PELA MORADIA E O PAPEL DA SOCIEDADE ORGANIZADA
CONCLUSÕES
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
De resto, conforme a graduanda promete, assim como está posto na Introdução, que expõe os elementos da monografia, “o trabalho se propõe a analisar o tema do direito à moradia e a forma como o Estado, mais precisamente o Distrito Federal, tratou e trata as ocupações informais que tomam forma na Capital”:
Para isso, optou-se por se promover um estudo de caso, trazendo o debate da ocupação da Via Estrutural em Brasília, mais tarde chamada cidade Estrutural, cuja história foi marcada pela resistência dos moradores diante de fortes e insistentes investidas do poder público para eliminar a ocupação, que perduraram por décadas.
A escolha do tema encontra razão na perenidade do problema da moradia. Ao longo dos anos, diversas foram as políticas públicas que se afirmaram voltadas à habitação popular, ainda assim, o déficit de moradias no Brasil segue altíssimo. No entanto, levanta-se que dificilmente essas políticas de fato se voltaram para a parcela da população que delas necessitam, uma vez que têm privilegiado o acesso à moradia própria por meio de financiamentos.
Enquanto isso, sem outras alternativas, muitas famílias empobrecidas precisam se habitar em moradias precárias, em ocupações também precárias, já que é preciso se estabelecer em algum lugar. Sem seus direitos garantidos, ainda assim, essas pessoas são lidas como em estado de ilegalidade.
A metodologia elegida para o trabalho se volta à pesquisa bibliográfica e à análise normativa de regras voltadas ao direito à moradia e às possibilidades de regularização de ocupações. Como marco teórico para a questão do embate entre moradia e propriedade privada, utiliza-se a noção de financeirização da moradia e de transformação da moradia em mercadoria a partir da leitura de Raquel Rolnik e Ermínia Maricato.
Quanto à teoria do direito e do direito à moradia, em particular, utiliza-se o marco teórico do Direito Achado na Rua, com expoentes em autores como José Geraldo de Sousa Junior e Roberto Lyra Filho. Assim, parte-se a existência de uma situação de pluralismo jurídico, em que os sujeitos, por meio da ação política e coletiva, podem se contrapor ao direito posto para reivindicar um outro direito, justo, em relação a suas demandas e necessidades.
Nessa mesma chave conceitual, utiliza-se a categoria do sujeito coletivo de direitos para se analisar as organizações populares que nascem da luta pela moradia.
No primeiro capítulo deste trabalho, é descrita a história da ocupação e de crescimento da Vila Estrutural, tratando de introduzir, ainda, outros elementos, importantes para a compreensão das particularidades da ocupação do Estrutural, bem como suas similaridades com outras nascidas em condições parecidas.
No segundo capítulo trata-se do tema do direito à moradia em face das forças pela mercantilização da terra e da sua relação com a ocupação irregular de áreas públicas. Além disso, enfrenta a questão relacionada aos empecilhos à regularização de ocupações informais, no que se refere às políticas de Estado.
Já no terceiro e último capítulo enquadra-se a questão da luta por moradia como uma luta construída coletivamente, produzida pelos sujeitos constituídos também na prática coletiva, como forma de darem voz a suas reivindicações.
Recebo com satisfação a escolha empírica de Jana, associada a melhor linha de estudos de interpretação da história social de Brasília, em relevo o grupo de estudos urbanos e da Coleção Brasília, coordenados pelo professor Aldo Paviani, da UnB. Jana traz à exame a formação e as vicissitudes da Vila Estrutural, configurada na sua descrição e inserida na discursividade que disputa a narrativa e o discurso de apropriação da cidade e de Brasília, como concepção. Uma experiência que ela aprendeu a qualificar, no ensino, atuando como monitora na disciplina que ministro na graduação – Pesquisa Jurídica; e na extensão, no projeto que coordenei por dez anos: AJUP – Assessoria Jurídica Popular Universitária Roberto Lyra Filho, agora orientada por meu colega Antonio Escrivão Filho. Aliás, com colegas que vivenciaram essa experiência Jana é co-autora de texto que a registra – Educação Popular e Práxis Entensionista: a ação da Assessoria Universitária Popular e O Direito Achado na Rua, in SOUSA JUNIOR, José Geraldo de de et al (orgs) O Direito Achado na Rua vol. 10: Introdução Crítica ao Direito como Liberdade. Brasília: Editora UnB/Editora da OAB Nacional, 2021, p. 611-626.
De minha parte, conhecendo menos essa experiência, acolhi como muito valiosos os registros de Jana, que pude comparar com meus próprios estudos sobre o direito à moradia e a sua realização em outro experimento social marcante, o de formação da Vila Telebrasília.
Com efeito, no final de 2008, às vésperas do Natal, o governador do Distrito Federal, em cerimônia pública na Vila Telebrasília, outorgou os títulos de propriedade definitivos aos ocupantes históricos do velho acampamento dos tempos da construção de Brasília. Quase cinquenta anos depois de muita luta, o ato representou o momento culminante de uma história de resistência e perseverança de uma comunidade mobilizada pela conquista do direito de morar.
Não é por acaso que à entrada da Vila, localizada ao final da Avenida das Nações, na Asa Sul, à beira de Lago Paranoá e defronte ao setor de embaixadas, se mantenha instalado uma placa com a inscrição singular: “Aqui tem história!”
Não conheço um registro igual de uma comunidade que se reconheça na identidade de seu protagonismo histórico, mas como professor orientador, em projeto de assessoria jurídica universitária desenvolvido pela Faculdade de Direito da UnB, com o apoio da Secretaria de Direitos Humanos (então vinculada ao Ministério da Justiça), acompanhei por vários anos o percurso dessa luta, em suas diferentes fases, boa parte dela documentada em livro de cuja organização participei, juntamente com meu colega professor Alexandre Bernardino Costa (Direito à Memória e à Moradia. Realização de Direitos Humanos pelo Protagonismo Social da Comunidade do Acampamento da Telebrasília, Universidade de Brasília, 1998).
Este livro põe em relevo as circunstâncias complexas de diferentes momentos da manifestação de uma consciência de direitos, afirmada na ação da comunidade, afinal inscrita na formação de uma Associação de Moradores, que soube conduzir a unidade de um movimento social constituído como sujeito coletivo de direito e em condições de realizá-lo. Nesse passo, e de forma nítida, pôde-se constatar claramente a ação da coletividade em sua subjetividade mediadora pronta para abrir, como lembra Marilena Chauí, “o Direito para a História e, nessa ação, para a política transformadora”.
Foi desse modo, e em ações semelhantes nas periferias dos espaços urbanos desde os anos 1970, que movimentos sociais com crescente legitimação forjaram a agenda internacional do direito de morar, inscrevendo-o nas declarações de direitos (conforme a Declaração de Istambul, Habitat II, ou Cúpula das Cidades, 1996), para depois projetá-lo nas legislações de zoneamento urbano e, no caso brasileiro, na Constituição Federal, após 1988, por impulso dos movimentos sociais por moradia (tratei disso num texto de 1982, Fundamentação Teórica do Direito de Moradia, Revista Direito e Avesso, Boletim da Nova Escola Jurídica Brasileira, nº 1).
A luta da comunidade da Vila ganhou adensamento nesse trânsito, primeiro como ação política de movimento, depois como construção social de sentido. Destaca-se aí a vitória obtida com a promulgação da lei distrital 161/91, de autoria do deputado Eurípedes Camargo, inicialmente vetada pelo governador e afinal sancionada com a derrubada do veto, aliás o primeiro veto derrubado na história da Câmara Distrital.
Mas a principal vitória da comunidade deu-se, a meu ver, no campo simbólico. Refiro-me ao enfrentamento da objeção de fixação da Vila, apoiada no discurso do tombamento do Plano Piloto como forma seletiva de apropriação da cidade.
Foi nessa circunstância que a comunidade da Vila reivindicou uma dimensão social para configurar o Plano de Brasília, ao lado das escalas arquitetônica, monumental e bucólica, estabelecendo, para além de sua condição de urbs e de civitas, bela, moderna e funcional, concebida na genialidade do projetista, uma verdadeira polis, construída pelo protagonismo social, inscrito na História, dando a Brasília a dimensão que lhe faltava, a escala humana.
Retomei essa linha de interpretação, ainda com Alexandre Bernardino Costa, conforme o nosso Brasília, urbs, civitas, polis: moradia e dignidade humana, texto que abre como capítulo 1, a Parte 1 – O Direito Achado na Rua e uma Perspectiva Crítica para o Direito Urbanístico, da obra referência adotada por Jana Carrilho para servir de fundamento teórico de seu estudo e repertório para os principais conceitos que adota em sua análise: Introdução crítica ao direito urbanístico [recurso eletrônico] / organizadoras e organizadores, José Geraldo de Sousa Junior… [et al.]. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2019. 496 p. – (Série O Direito Achado na Rua; vol. 9). Formato: PDF. ISBN 978-85-230-0930-4. 1. Direito à cidade. 2. Movimentos sociais. 3. Direito urbanístico. I. Sousa Junior, José Geraldo de (org.). II. Série. CDU 34:711(81). Para aferir, ver meu Lido para Você http://estadodedireito.com.br/introducao-critica-ao-direito-urbanistico/.
Assim que Jana conclui ter a sua pesquisa possibilitado analisar “a forma com que o Estado trata as ocupações irregulares em seu território, em atenção à inserção de movimentos assim na luta pelo direito à moradia, compreendido como uma luta articulada por sujeitos coletivos de direito, que veem ser negada, constantemente a sua cidadania plena, a partir de leis e políticas públicas excludentes e segregacionistas”.
Nesse passo, mostrando “que a luta pelo direito à moradia se encontra inserida em um regime de orientação capitalista, voltado para o lucro bem mais do que para a consecução do bem comum. Esses interesses, por sua vez, são capazes de contaminar o Estado, tornando-o mais um agente na espoliação de bens públicos e na promoção da especulação imobiliária que expulsa a população pobre das regiões centrais”.
Para a Autora, “foi possível perceber que os argumentos levantados pelo Estado para busca pela eliminação de ocupações irregulares como era o caso da Estrutural não correspondem, necessariamente, a uma preocupação com o bem comum ou com o patrimônio público, mas, antes com uma identificação, por parte do Estado, com os interesses do mercado imobiliário. O Estado comporta-se como um agente ativo na perpetuação da especulação imobiliária e, portanto, contra um planejamento urbano inclusivo, que garanta o direito da população à moradia bem como a outros direitos sociais”.
Em ensaio ainda inédito que preparei para o livro em fase de edição: O Direito Achado na Rua. Sujeitos Coletivos de Direito: Só a luta garante os Direitos do Povo!, volume 7 da Coleção Direito Vivo. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2023, resgato o percurso de construção da categoria, num texto de Introdução com o título O Sujeito Coletivo de Direito: uma Categoria Fundante de O Direito Achado na Rua.
Ali considero a categoria “sujeito coletivo de direitos”, mostrando que ela é gerada pela realidade vivenciada pelos movimentos sociais e aprendida pelo Direito Achado na Rua. Sua sintetização teórica pode ser conferida em minha tese, intitulada “Direito como Liberdade: O Direito Achado na Rua. Experiências Populares Emancipatórias de Criação do Direito” sendo, até hoje, uma obra de referência no campo do direito e mobiliza gerações de estudantes, advogadas e advogados populares, membros das carreiras do estado, movimentos sociais, sociedade civil e todas e todos que lutam pela transformação e democratização de nossa realidade.
Assim, é muito pertinente, a conclusão de Jana, com base em sua pesquisa, de que “sujeitos coletivos de direito, conformados por movimentos populares mobilizados pelas lutas da experiência cotidiana partilhada, surgem no contexto da produção do direito em oposição ao direito oficial que, na verdade, lhes nega direitos. Esses sujeitos não se portam como meros objetos da política urbana, mas reivindicam o seu papel na sua produção, de modo a garantir que a cidade atenda aos seus interesses”.
O certo é que, digo no meu ensaio, o País se re-inventa e nesse processo de “rearranjo institucional e fortalecimento de uma agenda coletiva de resistência e luta”, são os movimentos sociais, neles inscritos os sujeitos coletivos de direito também se reorganizam e se atualizam em seu protagonismo, “não porque estavam desorganizados”, afirmam Clarissa Machado de Azevedo Vaz e Renata Carolina Corrêa Vieira (Sujeito Coletivo de Direito e os Novos Movimentos Sociais: a luta por direitos de acesso à terra e território, in Série O Direito Achado na Rua, vol. 10: Introdução Crítica ao Direito como Liberdade. Brasília: Editora UnB/Editora OAB Nacional, 2021)), mas porque se “reinventam nas formas de protestos, unificam pautas e sujeitos” para construir futuros e organizar legitimamente a liberdade social por meio de suas múltiplas estratégias de emancipação.
 | José Geraldo de Sousa Junior é Articulista do Estado de Direito, possui graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal (1973), mestrado em Direito pela Universidade de Brasília (1981) e doutorado em Direito (Direito, Estado e Constituição) pela Faculdade de Direito da UnB (2008). Ex- Reitor da Universidade de Brasília, período 2008-2012, é Membro de Associação Corporativa – Ordem dos Advogados do Brasil, Professor Titular, da Universidade de Brasília, Coordenador do Projeto O Direito Achado na Rua. |
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