O Direito Achado na Rua

Assentamentos Rurais: Qual a melhor opção para a Agricultura Familiar? A expedição do CDRU ou o TD? 

Os assentamentos regularizados por um TD podem ser comprados novamente pelos grandes proprietários de terras nacionais, e geralmente a preços irrisórios

Por Sabrina Durigon Marques e Tonico Lula Marques

As recentes alterações na legislação agrária promovidas pela Medida Provisória nº 759, de 22/12/2016 que se converteu na Lei nº 13.465, de 11/07/2017, considerou consolidados os projetos de assentamentos que atingiram o prazo de quinze anos de sua implantação, e os assentamentos que, em 1o de junho de 2017, contaram com quinze anos ou mais de criação. Esses assentamentos deverão ser regularizados em até três anos. O documento a ser escolhido pelos assentados nessa regularização é a questão. A Concessão de Direito Real de Uso – CDRU ou o Título de Domínio – TD? 

A CDRU é uma modalidade de documento de uso, sob a forma de contrato, que confere direitos reais ao concessionário-produtor assentado como a transferência do lote por ato inter vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária. Após o cumprimento das cláusulas resolutivas, o produtor precisa de uma anuência do Incra para negociar a terra e suas benfeitorias. Ou seja, a CDRU permite a transferência condicionada do lote. Garante, ainda, que o produtor pode transferir a sua terra para os seus herdeiros. 

O TD é o instrumento que transfere o imóvel rural ao beneficiário da reforma agrária em caráter definitivo. Cumpridas as cláusulas resolutivas, o TD permite a venda incondicional da terra e benfeitorias para qualquer interessado sem a anuência do Incra.

A análise de um breve histórico da territorialização do país, de seu descobrimento aos dias de hoje, permite algumas interpretações. A interpretação escolhida aqui foi a que defende a manutenção e ampliação da agricultura familiar no modelo de desenvolvimento da agricultura brasileira.

Da colônia à ditadura

A ocupação territorial do Brasil, no período do seu descobrimento e de sua colonização, foi estruturada com o espírito do Direito Agrário português de Capitanias Hereditárias e Regime de Sesmarias com o objetivo fundado na colônia de exploração. No Código Filipino, a preservação do direito de propriedade era condicionada ao uso da terra pelos sesmeiros.

Um primeiro setor, de exploração agrícola exportadora, no modo patronal, com mão-de-obra indígena e escrava voltada para a monocultura foi o principal objetivo da Coroa Portuguesa.

Um segundo setor, com base na agricultura familiar, se constituiu e se manteve em função do primeiro na produção de alimentos para subsistência. Esse setor secundário se apresentou como forma de viabilizar a reprodução da força de trabalho inserida nos grandes domínios, como atividade marginal de trabalhadores empregados na grande exploração, ou na atividade autônoma de agricultores familiares que trabalhavam por conta própria em terras marginais ou arrendadas. O caráter bimodal, original, de nossa agricultura, diferente do ocorrido nos países desenvolvidos, que priorizaram a base de seu desenvolvimento social e econômico na agricultura familiar, se traduz em nossos conflitos agrários contemporâneos.

Após a Independência do Brasil em 1822 e a iminente abolição da escravatura no ultimo quartel do século XIX, o Império foi pressionado a promulgar a Lei de Terras nº 601, de 18 de setembro de1850, que foi a primeira iniciativa de governo no sentido de organizar a propriedade privada no país.

Se antes a terra era livre e os trabalhadores escravos cativos, a partir de sua edição a terra passou a ser cativa e os trabalhadores rurais, indígenas e escravos, livres. Porém, o acesso à terra só seria possível pelo instituto da compra, condição jurídica e econômica que os escravos e os pobres do campo não possuíam. Restou a esses trabalhadores, o assalariamento ou condição de colono no trabalho agregado nas grandes propriedades. Vale destacar, entretanto, que o direito à propriedade deixou de ser condicionado à sua exploração.

Reforma agrária e função social da propriedade

O processo de ocupação territorial do país é caracterizado pelo conflito fundiário entre o posseiro, o latifundiário e/ou o grileiro. Nos anos 60, a reforma agrária surge no Estatuto da Terra (Lei n.º 4.504/64) com o objetivo de estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio com a disseminação da agricultura familiar.

Para tanto, o acesso à propriedade rural seria promovido mediante a distribuição ou a redistribuição de terras, pela execução de várias medidas, entre elas a desapropriação por interesse social.

Basicamente, a desapropriação por interesse social é a medida que tem por fim condicionar o uso da terra à sua função social. A função social da terra, por sua vez, é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, os requisitos de aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho e a exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Como sabemos, o projeto de reforma agrária não teve sucesso no Brasil. Nenhum governo ou movimento conseguiu implementa-lo pois, para tanto, era necessário derrotar os grandes proprietários rurais, donos do latifúndio, herdeiros das sesmarias, detentores do poder político nacional.

Modernização conservadora do campo brasileiro

Nos anos 70, a modernização conservadora do campo brasileiro, com a adoção do pacote tecnológico da Revolução Verde, ampliação do crédito rural subsidiado e outros incentivos à produção agrícola garantiu a segurança alimentar aos trabalhadores urbanos na consolidação do parque industrial brasileiro.

O processo de industrialização prescindiu da reforma agrária, provocando o êxodo de milhares agricultores familiares do campo brasileiro. As grandes e médias propriedades, localizadas em terras mais férteis, tiveram acesso a crédito, subsídios, pesquisa, tecnologia e prestação de Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER, a fim de produzir para o mercado externo ou para a agroindústria.

Paralelamente, no mesmo período, a subordinação da produção agropecuária ao agronegócio, entendido como o conjunto de indústrias de adubos, fertilizantes, máquinas agrícolas e o processamento e industrialização de produtos do campo (como açúcar e álcool, suco de laranja, carnes bovina e de frango, pasta de celulose, óleos, entre outros) não permitiu a fundação de um setor agrícola independente e fortalecido com um arcabouço normativo e protegido legalmente com autonomia na formação dos preços agrícolas. Resultado: a formação dos preços agrícolas passou a ser determinado pelo agronegócio.

Aos agricultores familiares localizados em terras marginais, com o uso de práticas tradicionais e exploração com a mão-de-obra familiar, destinou-se à produção para a subsistência e pequeno excedente comercializado nos mercados urbanos.

MST e Constituição de 1988

Em 1984, os trabalhadores rurais que defendem a democracia da terra e da sociedade se convergem e decidem fundar um movimento nacional dos trabalhadores rurais sem-terra, o MST, com os objetivos de lutar pela terra, lutar pela reforma agrária e lutar por mudanças sociais no país. A função social da propriedade voltou a ser reforçada no direito constitucional brasileiro com a Constituição Federal de 1988 que estabeleceu entre os direitos e garantias fundamentais, como condicionante ao direito de propriedade privada, o cumprimento de sua função social.

Todavia a carta constitucional instituiu o conceito de propriedade produtiva e a tornou insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária.

O critério baseado em índices de produtividade determinados com base no Censo Agropecuário de 1975 transformou as propriedades improdutivas em propriedades produtivas, pois não considerou, nas análises, a evolução tecnológica ocorrida na agricultura brasileira nas últimas décadas. Também a lei maior não recepcionou o dispositivo do Estatuto da Terra que previa a desapropriação de latifúndios por extensão.

Nesses dois últimos aspectos, a Constituição Federal de 1988 foi um retrocesso em relação ao Estatuto da Terra de 1964.

Os movimentos sociais de luta pela terra, liderados pelo MST, defendem que o recurso natural terra seja considerado um bem público e não seja transacionado no mercado como uma mercadoria.

Neste processo de lutas, foram assentadas 1,34 milhões de famílias no Brasil pelos I e II Planos Nacional de Reforma Agrária, no período de 1985 a 2018. No mesmo período, foram criados 9.437 assentamentos reconhecidos em 87.953.588,00 hectares de área reformada. Hoje, aproximadamente 973 mil famílias vivem em assentamentos de áreas reformadas.

CDRU ou o TD?

O engendramento histórico da agricultura brasileira, forjada no seu caráter de política agrária bimodal e na política agrícola fortalecida pelos processos da modernização conservadora e no processo de caificação, proporcionou uma assimetria entre as forças políticas que atuam na construção de políticas públicas que defendem o agronegócio e a agricultura familiar.

Na atual conjuntura política de um estado capitalista neoliberal, o interesse do atual governo na expedição dos títulos de domínio – TD para os agricultores familiares provenientes das áreas reformadas apresenta-se como uma nova frente de expansão do agronegócio brasileiro.

Isso porque os assentamentos regularizados por um TD podem ser comprados novamente pelos grandes proprietários de terras nacionais, e geralmente a preços irrisórios dado que a parte vendedora não possui condições materiais para livre negociação do preço da terra. 

Essa possível territorialização do agronegócio, agora não em novas fronteiras agrícolas, mas sim em um território reformado, com toda a infraestrutura produtiva e social implantada, garantirá mais um ciclo hegemônico do agronegócio na busca do recurso natural fundiário social, produtivo e finito.

Por esses motivos, a CDRU se revela a mais adequada para a mudança estrutural das condições de domínio da terra em nosso país.

Afinal, a opção dos assentados pela CDRU possibilita a manutenção da malha fundiária reformada implantada com toda a sua infraestrutura e se apresenta como uma resistência e uma garantia contra a desterritorialização desses agricultores familiares das áreas conquistadas pelos movimentos sociais nos últimos 27 anos (1989/2016) de governos democráticos.

Sabrina Durigon Marques é professora universitária, mestra em Direito Urbanístico pela PUC/SP. Integrante do grupo de pesquisa do Direito Achado na Rua – DAnR. Conselheira Regional no Centro Oeste do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU. Autora do livro Direito à Moradia, da coleção Para entender Direito.  

Tonico Lula Marques é engenheiro agrônomo.

FONTE: Artigo originalmente publicado em "Justificando", aos 17 de abril de 2019. Disponível em: <http://www.justificando.com/2019/04/17/assentamentos-rurais-qual-a-melhor-opcao-para-a-agricultura-familiar-a-expedicao-do-cdru-ou-o-td/>.